關于《中華人民共和國外商投資法（草案）》的說明
——2019年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上
發(fā)布日期：2019-03-12 來源：全國人民代表大會常務委員會副委員長 王晨
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各位代表：
我受全國人大常委會委托，作關于《中華人民共和國外商投資法（草案）》的說明。
一、制定外商投資法的重要意義
（一）制定外商投資法，是貫徹落實黨中央擴大對外開放、促進外商投資決策部署的重要舉措
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在擴大對外開放、促進外商投資方面作出了一系列重要決策部署，強調(diào)中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上發(fā)表重要講話，發(fā)出了新時代改革開放再出發(fā)、繼續(xù)把改革開放推向前進的宣言書和動員令。在新的歷史起點上，我們必須堅定貫徹新發(fā)展理念，堅持對外開放的基本國策，繼續(xù)實行積極主動的開放政策，推動形成全面開放新格局。
積極吸引和利用外商投資，是我國擴大對外開放和構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的重要內(nèi)容，必須有健全的法治保障�？偨Y(jié)改革開放40年我國外商投資法律制度的實踐經(jīng)驗，適應新形勢新要求，外商投資法確立了我國新型外商投資法律制度的基本框架，確定了我國對外開放、促進外商投資的基本國策和大政方針，對外商投資的準入、促進、保護、管理等作出了統(tǒng)一規(guī)定，是我國外商投資領域新的基礎性法律，是對我國外商投資法律制度的完善和創(chuàng)新。通過制定和實施外商投資法，堅定實行高水平投資自由化便利化政策，保護外商投資合法權益，營造法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，以高水平對外開放推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，充分彰顯了新時代我國進一步擴大對外開放、積極促進外商投資的決心和信心。
�。ǘ┲贫ㄍ馍掏顿Y法，是我國外商投資法律制度與時俱進、完善發(fā)展的客觀要求
法治建設與改革開放緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)推進、相互促進，是我國改革開放、社會主義現(xiàn)代化建設和法治建設取得成功的重要原因。中國的對外開放立法是從外商投資立法起步和發(fā)展起來的。1978年12月，鄧小平同志就明確提出制定外國人投資法。1979年7月改革開放新時期第一批出臺的7部法律，就包括中外合資經(jīng)營企業(yè)法，標志著中國打開大門引進外資、實行對外開放，具有重大政治和法律意義。1980年8月，全國人大常委會批準《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》。1986年和1988年，全國人民代表大會又先后制定了外資企業(yè)法和中外合作經(jīng)營企業(yè)法，國務院、有關部門和地方陸續(xù)制定了一大批有關外商投資的實施性、配套性法規(guī)和規(guī)章。上述“外資三法”，為外商投資企業(yè)在我國發(fā)展創(chuàng)造了良好法治環(huán)境，對推動改革開放偉大歷史進程發(fā)揮了重要作用。
進入新世紀后，為適應加入世界貿(mào)易組織的需要，全國人大及其常委會對“外資三法”作出部分修改，刪除了法律中要求外商投資企業(yè)在境內(nèi)優(yōu)先采購、實現(xiàn)外匯收支平衡、出口實績等規(guī)定。2007年，全國人民代表大會通過企業(yè)所得稅法，實現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)所得稅制統(tǒng)一。黨的十八大以后，根據(jù)全面深化改革、擴大對外開放的需要，全國人大常委會于2013年、2014年兩次作出決定，授權在有關自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整“外資三法”關于外商投資企業(yè)審批等規(guī)定，試行準入前國民待遇加負面清單管理方式。2016年，根據(jù)自由貿(mào)易試驗區(qū)取得的可復制推廣的經(jīng)驗，全國人大常委會對“外資三法”作出修改，在法律中確立外商投資企業(yè)實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，將自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革試點經(jīng)驗推廣到全國。
40年來，外商投資企業(yè)對于促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、擴大對外貿(mào)易、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加社會就業(yè)、培育市場主體、健全市場機制，都發(fā)揮了積極作用，“外資三法”為我國外商投資企業(yè)提供了有力的法治保障。同時，我們也要看到，在新的形勢下，“外資三法”已難以適應新時代改革開放實踐的需要。“外資三法”主要規(guī)范外商投資企業(yè)的組織形式、組織機構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營活動準則，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和中國特色社會主義法律體系的建立和不斷完善，“外資三法”的相關規(guī)范已逐步為公司法、合伙企業(yè)法、民法總則、物權法、合同法等市場主體和市場交易方面的法律所涵蓋；同時，新形勢下全面加強對外商投資的促進和保護、進一步規(guī)范外商投資管理的要求，也大大超出了“外資三法”的調(diào)整范圍。適應新時代改革開放的需要，推動外商投資法律制度與時俱進、完善發(fā)展，迫切需要在總結(jié)我國吸引外商投資實踐經(jīng)驗的基礎上，制定一部新的外商投資基礎性法律取代“外資三法”，并配合制定相應的具體法規(guī)、規(guī)章，以更加全面完善的外商投資法律制度，促進、保障和規(guī)范外商投資活動，提高外資工作法治化水平，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動全面依法治國戰(zhàn)略深入實施。
（三）制定外商投資法，是促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求
中國特色社會主義進入新時代，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。過去40年中國經(jīng)濟發(fā)展是在開放條件下取得的，未來中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展也必須在更加開放條件下進行。黨的十九大明確提出，實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，擴大服務業(yè)對外開放，保護外商投資合法權益；凡是在我國境內(nèi)注冊的企業(yè)，都要一視同仁、平等對待。改革開放40年給我們的重要啟示就是：開放帶來進步，封閉必然落后。我國發(fā)展仍處于并將長期處于重要戰(zhàn)略機遇期，我國與其他國家開放合作、互利共贏的空間十分廣闊。面向未來，我國經(jīng)濟要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就必須抓住機遇、用好機遇，以擴大開放推動改革、帶動創(chuàng)新、促進發(fā)展。
習近平總書記在闡述新發(fā)展理念時指出：“開放發(fā)展注重的是解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動問題。”外商投資法著眼于增強發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動性，明確規(guī)定了多項促進內(nèi)外資企業(yè)規(guī)則統(tǒng)一、促進公平競爭方面的內(nèi)容。一是外商投資企業(yè)依法平等適用國家支持企業(yè)發(fā)展的各項政策（草案第九條）；二是國家保障外商投資企業(yè)依法平等參與標準制定工作，國家制定的強制性標準平等適用于外商投資企業(yè)（草案第十五條）；三是國家保障外商投資企業(yè)依法通過公平競爭參與政府采購活動，政府采購依法對外商投資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品平等對待（草案第十六條）；四是外商投資過程中技術合作的條件由投資各方遵循公平原則平等協(xié)商確定，行政機關及其工作人員不得利用行政手段強制轉(zhuǎn)讓技術（草案第二十二條第二款）；五是外商投資準入負面清單以外的領域，按照內(nèi)外資一致的原則實施管理（草案第二十七條第三款）；六是有關主管部門應當按照與內(nèi)資一致的條件和程序，審核外國投資者的許可申請，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外（草案第二十九條第二款）。這些促進內(nèi)外資企業(yè)規(guī)則統(tǒng)一的規(guī)定，有利于貫徹一視同仁、平等對待的原則，營造穩(wěn)定、透明、可預期和公平競爭的市場環(huán)境，也有利于我國各類企業(yè)平等參與，在全面開放新格局中實現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的發(fā)展。
二、外商投資法草案起草過程和總體要求
黨的十八屆三中、四中全會和黨中央關于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的決策部署，對完善涉外法律法規(guī)體系、統(tǒng)一內(nèi)外資法律、制定新的外商投資基礎性法律提出了明確要求。全國人大常委會高度重視外商投資立法工作，全國人大常委會立法規(guī)劃和2018年立法工作計劃明確提出制定外商投資法。按照黨中央決策部署和中央全面依法治國委員會工作要求，國務院有關部門經(jīng)過認真調(diào)研、征求意見和論證協(xié)調(diào)，擬訂了外商投資法草案。2018年12月，國務院將外商投資法草案提請全國人大常委會審議。
2018年12月下旬召開的十三屆全國人大常委會第七次會議對外商投資法草案進行了初次審議。之后，全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會通過多種方式廣泛征求地方、部門、研究機構(gòu)的意見，召開座談會聽取外國商會協(xié)會、外商投資企業(yè)的意見，通過中國人大網(wǎng)公布草案征求社會公眾的意見。各方面普遍贊同制定外商投資法，認為這是完善涉外法律法規(guī)體系、促進外商投資、擴大對外開放、營造法治化國際化便利化營商環(huán)境的重要舉措，有利于推動形成對外開放新格局。憲法和法律委員會、法制工作委員會會同國務院有關部門根據(jù)常委會審議意見和各方面的意見，經(jīng)認真研究后，對外商投資法草案作了修改完善。2019年1月29日至30日召開的十三屆全國人大常委會第八次會議對草案進行了第二次審議，并決定由全國人大常委會將外商投資法草案提請十三屆全國人大二次會議審議。全國人大常委會辦公廳及時將外商投資法草案印發(fā)全國人大代表，部署組織全國人大代表研讀討論外商投資法草案工作，征求代表意見。2月25日，憲法和法律委員會召開會議，根據(jù)常委會第八次會議的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方面的意見，對草案作了進一步修改完善；認為經(jīng)過全國人大常委會兩次審議和廣泛征求意見，草案充分吸收各方面的意見建議，已經(jīng)比較成熟，形成了提請本次會議審議的《中華人民共和國外商投資法（草案）》。
在外商投資法立法過程中，我們認真學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記關于擴大對外開放的重要論述，堅決貫徹落實黨中央關于加快統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)、制定新的外商投資基礎性法律的要求，深刻認識改革開放40年來我國堅定不移實行對外開放、以開放促改革促發(fā)展促創(chuàng)新取得的巨大成就和寶貴經(jīng)驗；深刻認識在新的歷史起點上堅持對外開放基本國策、堅持互利共贏開放戰(zhàn)略的重大意義；準確把握和全面貫徹外商投資立法的總體要求，努力通過制定外商投資法，充分彰顯新時代中國進一步擴大對外開放、積極促進外商投資、保護外商投資合法權益的決心和信心，堅持以改革創(chuàng)新精神推動外商投資法律制度與時俱進、完善發(fā)展。
根據(jù)新時代改革開放新的形勢和要求，制定外商投資法的指導思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，適應推動形成全面開放新格局、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的新形勢新要求，堅持對外開放基本國策，堅持市場化、法治化、國際化的改革方向，創(chuàng)新外商投資管理制度，確立新時代外商投資法律制度基本框架，為推動高水平對外開放提供有力法治保障，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。
貫徹上述指導思想，外商投資立法著重遵循和體現(xiàn)以下重要原則：
�。ㄒ唬┩怀龇e極擴大對外開放和促進外商投資的主基調(diào)。制定外商投資法，就是要在新的歷史條件下通過國家立法表明將改革開放進行到底的決心和意志，展現(xiàn)新時代中國積極的對外開放姿態(tài)，順應時代發(fā)展潮流，體現(xiàn)推動新一輪高水平對外開放、營造國際一流營商環(huán)境的精神和要求，使這部法律成為一部外商投資的促進法、保護法。
�。ǘ﹫猿滞馍掏顿Y基礎性法律的定位。外商投資法是新形勢下國家關于外商投資活動全面的、基本的法律規(guī)范，是外商投資領域起龍頭作用、具有統(tǒng)領性質(zhì)的法律。因此，這部法律重點是確立外商投資準入、促進、保護、管理等方面的基本制度框架和規(guī)則，建立起新時代我國外商投資法律制度的“四梁八柱”。
�。ㄈ﹫猿种袊厣蛧H規(guī)則相銜接。草案立足于我國當前的發(fā)展階段和利用外資工作的實際需要，對外商投資的準入、促進、保護、管理等作出有針對性的規(guī)定；同時注意與國際通行的經(jīng)貿(mào)規(guī)則、營商環(huán)境相銜接，努力構(gòu)建既符合我國基本國情和實際又順應國際通行規(guī)則、慣常做法的外商投資法律制度。
�。ㄋ模﹫猿謨�(nèi)外資一致。外商投資在準入后享受國民待遇，國家對內(nèi)資和外資的監(jiān)督管理，適用相同的法律制度和規(guī)則。繼續(xù)按照市場化、法治化、國際化的改革方向，在行政審批改革、加強產(chǎn)權平等保護等方面完善相關法律制度，努力打造內(nèi)外資公平競爭的市場環(huán)境，依靠改善投資環(huán)境吸引更多外商投資。
三、外商投資法草案的主要內(nèi)容
草案分為6章，包括總則、投資促進、投資保護、投資管理、法律責任、附則，共41條，對新的外商投資法律制度作出了基本的、明確的規(guī)定。
�。ㄒ唬╆P于外商投資的界定
草案對外商投資進行了界定，即外國的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國境內(nèi)進行的投資活動，包括以下四類具體情形：一是外國投資者單獨或者與其他投資者共同在中國境內(nèi)設立外商投資企業(yè)；二是外國投資者取得中國境內(nèi)企業(yè)的股份、股權、財產(chǎn)份額或者其他類似權益；三是外國投資者單獨或者與其他投資者共同在中國境內(nèi)投資新建項目；四是法律、行政法規(guī)或者國務院規(guī)定的其他方式的投資。（草案第二條）
同時，考慮到金融行業(yè)同其他行業(yè)和領域相比具有特殊性，草案規(guī)定，對外國投資者在中國境內(nèi)投資銀行、證券、保險等金融行業(yè)，或者在證券市場、外匯市場等金融市場進行投資的管理，國家另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。（草案第四十條）
（二）關于外商投資促進
為了積極促進外商投資，草案在總則一章中規(guī)定，國家堅持對外開放的基本國策，鼓勵外國投資者依法在中國境內(nèi)投資；國家實行高水平投資自由化便利化政策，建立和完善外商投資促進機制，營造穩(wěn)定、透明、可預期和公平競爭的市場環(huán)境（草案第三條）。同時，設“投資促進”專章，主要包括以下內(nèi)容：
一是提高外商投資政策的透明度。草案規(guī)定：制定與外商投資有關的法律、法規(guī)、規(guī)章，應當采取適當方式征求外商投資企業(yè)的意見和建議；與外商投資有關的規(guī)范性文件、裁判文書等，應當依法及時公布。（草案第十條）
二是保障外商投資企業(yè)平等參與市場競爭。草案第九條、第十五條、第十六條、第十七條等都體現(xiàn)了外商投資企業(yè)平等參與、內(nèi)外資規(guī)則一致的精神。
三是加強外商投資服務。草案規(guī)定：國家建立健全外商投資服務體系，為外國投資者和外商投資企業(yè)提供法律法規(guī)、政策措施、投資項目信息等方面的咨詢和服務（草案第十一條）；各級人民政府及其有關部門應當按照便利、高效、透明的原則，進一步提高外商投資服務水平（草案第十九條）。
四是依法依規(guī)鼓勵和引導外商投資。草案規(guī)定：國家根據(jù)需要，設立特殊經(jīng)濟區(qū)域，或者在部分地區(qū)實行外商投資試驗性政策措施，促進外商投資，擴大對外開放（草案第十三條）；國家根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，鼓勵和引導外國投資者在特定行業(yè)、領域、地區(qū)投資，并可以依照法律、行政法規(guī)或者國務院的規(guī)定給予優(yōu)惠（草案第十四條）；縣級以上地方人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，在法定權限內(nèi)制定外商投資促進和便利化政策措施（草案第十八條）。
�。ㄈ╆P于外商投資保護
為了加強對外商投資合法權益的保護，草案在總則一章中規(guī)定，國家依法保護外國投資者在中國境內(nèi)的投資、收益和其他合法權益（草案第五條）。同時，設“投資保護”專章，主要包括以下內(nèi)容：
一是加強對外商投資企業(yè)的產(chǎn)權保護。草案規(guī)定：國家對外國投資者的投資不實行征收；在特殊情況下，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對外國投資者的投資實行征收或者征用，征收、征用應當依照法定程序進行，并及時給予公平、合理的補償（草案第二十條）。外國投資者在中國境內(nèi)的出資、利潤、資本收益、資產(chǎn)處置所得、知識產(chǎn)權許可使用費、依法獲得的補償或者賠償、清算所得等，可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出（草案第二十一條）。國家保護外國投資者和外商投資企業(yè)的知識產(chǎn)權，鼓勵基于自愿原則和商業(yè)規(guī)則開展技術合作（草案第二十二條第一款）。
二是強化對制定涉及外商投資規(guī)范性文件的約束。草案規(guī)定：政府及其有關部門制定涉及外商投資的規(guī)范性文件，應當符合法律法規(guī)的規(guī)定；沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的，不得減損外商投資企業(yè)的合法權益或者增加其義務，不得設置市場準入和退出條件，不得干預外商投資企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。（草案第二十三條）
三是促使地方政府守約踐諾。草案規(guī)定：地方各級人民政府及其有關部門應當履行向外國投資者、外商投資企業(yè)依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同；因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應當依照法定權限和程序進行，并依法對外國投資者、外商投資企業(yè)因此受到的損失予以補償。（草案第二十四條）
四是建立外商投資企業(yè)投訴工作機制。草案規(guī)定：國家建立外商投資企業(yè)投訴工作機制，協(xié)調(diào)完善外商投資企業(yè)投訴工作中的重大政策措施，及時處理外商投資企業(yè)或者其投資者反映的問題；外商投資企業(yè)或者其投資者認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，可以通過外商投資企業(yè)投訴工作機制申請解決。（草案第二十五條）
（四）關于外商投資管理
草案在總則一章中明確規(guī)定，國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，并進一步規(guī)定：所稱準入前國民待遇，是指在投資準入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇；所稱負面清單，是指國家規(guī)定在特定領域?qū)ν馍掏顿Y實施的準入特別管理措施；國家對負面清單之外的外商投資，給予國民待遇。負面清單由國務院發(fā)布或者批準發(fā)布。中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定對外國投資者準入待遇有更優(yōu)惠規(guī)定的，可以按照相關規(guī)定執(zhí)行（草案第四條）。根據(jù)我國有關實踐和需要，草案規(guī)定：負面清單規(guī)定禁止投資的領域，外國投資者不得投資；負面清單規(guī)定限制投資的領域，外國投資者進行投資應當符合負面清單規(guī)定的條件（草案第二十七條第一款、第二款）。同時，草案還對外商投資管理作出了一些指引性、銜接性規(guī)定：
一是明確按照內(nèi)外資一致的原則對外商投資實施監(jiān)督管理。草案規(guī)定：外商投資需要辦理投資項目核準、備案的，按照國家有關規(guī)定執(zhí)行（草案第二十八條）；外國投資者在依法需要取得許可的行業(yè)、領域進行投資的，應當依法辦理相關許可手續(xù)（草案第二十九條第一款）；外商投資企業(yè)的組織形式、組織機構(gòu)，適用公司法、合伙企業(yè)法等法律的規(guī)定（草案第三十條）；外商投資企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當依照有關法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定辦理稅收、會計、外匯等事宜，并接受有關主管部門依法實施的監(jiān)督檢查（草案第三十一條）；外國投資者并購中國境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中的，應當依照反壟斷法的規(guī)定接受經(jīng)營者集中審查（草案第三十二條）。
二是建立健全外商投資信息報告制度。草案規(guī)定：外國投資者或者外商投資企業(yè)應當通過企業(yè)登記系統(tǒng)以及企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向商務主管部門報送投資信息；外商投資信息報告的內(nèi)容和范圍按照確有必要的原則確定，通過部門信息共享能夠獲得的投資信息，不得再行要求報送。（草案第三十三條）
三是對外商投資安全審查制度作了原則規(guī)定。草案規(guī)定：國家對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查；依法作出的安全審查決定為最終決定。（草案第三十四條）
《中華人民共和國外商投資法（草案）》和以上說明，請審議。
